新發展區 VS 新市鎮系列之一 – 強徵土地須依法作公共用途 (信報 B14)

作者：鄭釗平

 

 

政府計劃將新界東北 787 公頃土地發展為「新發展區」（New Development Area），一直傾向採用「公私合營模式」，但六月時任發展局局長林鄭月娥(現為政務司司長)突宣佈由於公私合營往往叫人聯想到官商勾結，於是改用上世紀的「新市鎮模式」，並準備動用公帑 400 億向民間徵收土地，認為可以加快發展新界東北新發展區的步伐。

公佈一出，有人批評政府主導有欠彈性，亦有人指強行收地，猶如在僭建問題上火上加油，紛爭不斷；再者，強收民地可能引發漫長官司，反而阻礙發展的進程。持續智庫撰文八篇，試從歷史、法理、行政、規劃等範圍，探討政府新提出以「新市鎮模式」強徵收地是否可行。

本文試從香港法例以及租借新界的不平等條約，探討收地的法理基礎。

香港收地的法例繁多，熟悉新界土地事宜的屯門鄉事會主席、律師會前會長何君堯律師指出，收地法例雖五花八門，但精神都一如 1889 年通過的<收回土地條例>，明確指出土地要用作「公共用途(public purpose)」，才能收回。至於何謂「公共用途」，條例的文意解釋指爲包括：收回衛生情況欠佳的物業，以確使改善的建築物得以建造；收回嚴重干擾空氣流通導致其他建築物不宜居住的建築物所在之土地；與香港駐軍有關的任何用途等等。此外，還有由行政長官會同行政會議決定爲公眾用途的其他類別。自二次大戰前開始，香港的水塘、道路等公共設施的用地都是通過<收回土地條例>徵用的。

 

新界租約 爭端之始

正由於「公共用途」的定義沒有非常明確的界定，可預料日後會衍生無窮盡的爭拗。同時，新界背景遠較市區複雜，不是搬出<收回土地條例>便可通行無阻，因這涉及租借新界的歷史問題。

1894 年，中國先後割讓了香港島、九龍半島給英國，但英國認為這兩處土地面積太小，既難以防守，又無法令糧食自給自足，更遑論發展工業。

於是當時立法局非官守議員遮打(Chater)向港督提出拓展邊界，提議得到香港總商會、香港中華會館和海軍聯盟支持。於是英國開始與清政府談判，強迫滿清在1989 年簽下<展拓香港界址專條>，租借九龍界限街以北、深圳河以南地方及附近二百多個離島，為期 99 年，到 1997 年屆滿。

<展拓香港界址專條>於 1898 年簽訂後，同年 7 月 1 日新界租約正式生效。港英政府輔政司駱克(James Stewart Lockhart)先到新界作先頭調查。駱克完成調查後，在返英的船上，撰寫了《香港殖民地展拓界址報告書》(現存英國檔案編號C.O. 129/289 (U. K. Colonial Office Records, Series CO 129/289: Lockhart Report on the New Territories, 8 October, 1898, from Great Britain, October 1898)，向倫敦獻計管治新界的要旨：「在英統治下維持舊中國現狀」。

 

懷柔政策 兩套標準

英軍接管新界時曾遇居民前所未有的頑強抵抗，當新界局勢回復平靜之後，港英政府急需安撫新界村民，採取懷柔政策。港督卜力(Henry Arthur Blake)以文告形式向鄉民保證：「你們的商業和地產利益，必獲得保障」；同時保留新界沿用多年的舊規慣例，如<新界條例>第 13 條就列明「法庭有權認可並執行任何影響新界土地的中國習俗或傳統權益。」

事實上，在不平等條約<展拓香港界址專條>中，亦寫明英政府同意「議定在所展界內，不可將居民迫令遷移、產業入官，若因修建衙署、築造炮台等，官工需用地段，皆應從公給價」。「從公給價」當然是指給予一個大家認為公允的價格，也就是市場上認為合理的價格。

可是，殖民地政府於 1900 年公佈法例第一二四章<收回官地條例>，有關賠償的條文指土地的價值應按現有用途計算，不承認土地發展限制將來放寬時可帶來的潛在利益。因此，即使市場預期土地將來可作發展用，因而有較高價值，計算徴地賠償時也不予考慮。這條例其實與<展拓香港界址專條>中的「從公給價」條文的精神矛盾。

這個矛盾遂引致新界土地百年爭拗，至今不休。最近政府提出拿四百億公帑，強收新界土地發展，政府的法理基礎，正如何君堯律師所說，源自<收回土地條例>，可是有鄉民表明會司法挑戰，究竟上到法庭，誰勝誰負?

何君堯律師說，<展拓香港界址專條>雖是國與國之間簽訂的條約，但沒有經過立法程序落實細節；港督卜力安撫村民「商業和地產利益，必獲得保障」的承諾，也只以公告形式出現，不是正式的法律條文，法理基礎的確不如立了法的<收回土地條例>堅實。

可是，何君堯也認為，普通法尊重「承諾」，<展拓香港界址專條>也好，港督卜力的公告也好，內容都提到保障新界村民舊有權益的明顯「承諾」，政府上到法庭打官司也未必穩勝。而且，基本法第 105 條提到﹕「香港特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。」<收回土地條例>是否有違基本法，仍大有爭辯的餘地。唯一可肯定是，無論判決結果怎樣，強行收地引發的司法爭拗，一定沒完沒了，時間和金錢都消耗在官司上，令政府和新界村民的關係進一步緊張，而「新發展區」發展無期，急需土地發展的香港社會才是大輸家。

政府徴收土地，除了依據法例外，亦應從理及情去考慮。今日的社會環境與上世紀已有很大的變化，新界很多土地的業權人對土地未來的發展有不同的憧憬。如果處理得當，業權人得享發展成果、或合理賠償，發展後得社區又可以令更多人安居樂業，可謂達至三贏局面。

(新界西立法會候選名單有何君堯、梁志祥、廖成利、郭家麒、陳恒鑌、譚耀宗、麥美娟、麥業成、田北辰、梁耀宗、李永達、陳樹英、陳強、陳偉業、李卓人、陳一華和曾健成)

 

 

2012 年 8 月 9 日刊登於信報B 版 14 頁