新發展區 VS 新市鎮系列之七 – 公私營合作與強制收地的風險考慮 (信報 A10)

作者：凌偉明

引言 政務司司長林鄭月娥今年6月仍然是發展局局長時，表示要加快執行新界東北三 合一新發展區規劃，準備放棄原來考慮的公私營合作模式,而改為動用以400億元 公帑作為補償金,強徵私人土地來推動發展。當時,她亦承認兩種模式皆有難處。 本文試討論兩種模式的風險。

內文 2007年11月，發展局給立法會發展事務委員會有關古洞北、粉嶺北及坪輋/打鼓 嶺(三合一計劃)和洪水橋新發展區討論文件中，表示發展局留意到「..新發展區 內部分土地已被私人發展商購入，或會令日後的收地過程變得複雜。因此，政府 可能需要考慮以較創新的方式落實新發展區建議，例如進行更多公私營機構合 作。」

過了五年時間，甚麽因素令政府今年 6 月突然宣佈放棄本來倡議的公私營合作模 式，改為由政府獨力強行徵收民地?

香港豐富公私營合作經驗 回顧一下，公私營合作，本意是官民雙方團結合作的安排，凝聚公私機構各自的 資源與長處，以助發展和優化服務，包括興建及管理公共設施。香港過往的公私 營合作的項目不少，包括亞洲國際博覽館、西區隧道、迪士尼主題公園、數碼港、 西九龍文化區、柴灣青年廣場等等。這些合營項目有些被彈是造成利益輸送的機 會, 但也有獲得專業界及學者好評的.(見 Hayllar, Mark Richard, “Public-Private Partnerships in Hong Kong: Good Governance – The Essential Missing Ingredient?” The Australian Journal of Public Administration, vol. 69, no. S1, pp. S99–S119，以及 Shen, Li-Yin, Platten, Andrew, Deng, X.P., “Role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in Hong Kong,” International Journal of Project Management, 24 (2006) 587–594.)

合作的性質有公私合營、也有所謂 BOT(建造、營運、移交)等等不同的模式。 2012年8月24日刊登於信報財經新聞B版第10頁

目標都是按公、私兩方各自擅長的能力，分頭承擔項目不同的責任和風險管理， 從而得到更優質、更具成本效益的成果，共惠官、商、民。以往的項目中，一個 很常見的特點是土地由政府提供，而私營機構提供全部或部份資本、以及設計、 經營項目的專才和經驗。訂定公私營合作的合約，須仔細計算風險，以上 Shen 等學者以迪士尼主題公園為例，數列了 13 項之多的風險，包括取地、設計、建 造、財務、市塲條件改變，以至運作等等。此外也要考慮平衡公眾與私營機構的 利益，務求公平、公正，以避免利益輸送之嫌。對這些風險的管理，政府已經累 積了豐富經驗。

公私營合作推動新發展區的好處

不過, 將一片面積有香港島十分之一大小,而私人業權超過五成的土地的新界東 北新發展區,以公私營合作的模式推動發展，以前還沒有出現過這樣的例子。政 府在2007年提出了「一個較創新的方式落實新發展區建議」，建議「可考慮邀請私 營機構參與新發展區內合適發展地帶的發展項目」，並指出以下的好處:

•   由於私人土地業權人可在早期主動提出發展土地，因此可盡早獲得土地推行 新發展區計劃。
•   由於私人土地業權人獲邀參與推行計劃，因收地而可能出現的衝突可以減 少。
•   由於政府所需收回的土地有所縮減，前期收地費用可予減少。
•   尊重私人土地業權人的產權。可見當時政府的主要考慮是高效率、少衝突和尊重產權，而且相信邀請私營機構 參與發展會達到這些目的。至於前期收地費用應該不是重要考慮，因為如果政府 採用所謂「傳統新市鎮發展模式」，以農地價強徵土地，平整後批出，收入應該 比收地所付出的要大得多。放棄公私營合作 因噎廢食 政府如今卻放棄採用公私營機構合作模式，引述的原因看似是怕要負上官商勾結 的政治風險。在公眾參與的報告中可以看到，有人指規劃是政府配合私人發展商 的規劃，遷就已經有地的發展商，對其他小業主不公;也有人指由於規劃上不同 地段的發展需要不同，令農地有些會升價百倍，而有些則不值錢，或甚最終只能 被政府以公共用途收回，僅獲得農地價格的賠償，也是不公平。但是如果從另一 個角度來看，發展商早年收購土地，當然會以土地將來的發展潛力爲首要考慮， 以發展商的經驗，當能預見哪些地段比較具發展潛力，應該首先收購。因此已收 購的地段，與發展大綱有一定程度的吻合，其實是必然的結果。

誠然，在今天的政治環境，無論政府與私營企業有任何合作，恐怕都會惹來官商 勾結的揣測。這是需要政府以公平、公正的立場、透明的處事方式、以及與公眾 耐心充份溝通來掃除疑慮。

反之，如果由政府強勢收地，不但失去了邀請私營機構參與的所有好處，更會衍 生其他風險:

首先，強制以劃一農地價格收地，把土地的潛在價值盡數歸官，是完全不尊重私 有產權。這一點，政府其實是承認的，也因此當初在提出邀請私營機構參與的建 議時，期望發揮的好處之一就是尊重私人土地業權人的產權。如今打倒昨天的 我，反其道而行，其意義不單止於不尊重私產，更是違反了香港一向奉行的自由 經濟原則。這樣的政府行為必在國際上引起迴響，有損香港作為世界上最自由經 濟體系的聲譽，對吸引外來投資和優才只有壞影響。

其次，實務上的風險是，政府獨立執行，因為沒有私營機構靈活地從中斡旋，難 度只會增加，當然也就難以獲得地方上的支持。

從時間上來看，強制收地抹煞了持份者多年來對發展升值的期待，不論小業主或 已經收集土地的發展商，必會強烈反彈，曠日持久的抗爭和法律挑戰可以預期。 政府以為強制收地會更快落實計劃的想法，必然落空。

到底公私協作的風險大，還是採取強收的風險大，是清楚不過的道理。政府不應 因噎廢食，將土地本來的業權人摒棄於建設新發展區的計劃之外，相反，如果能 盡量讓地方上的業權人參與其事，官民合力，自然事半功倍。

2012年8月24日刊登於信報財經新聞B版第10頁