土地共享 安居安民 收地條例可保業主產權 (信報A17)

作者﹕劉智鵬教授 (持續智庫主席﹑嶺南大學協理副校長暨香港與華南歷史研究部主任)

特區成立後，歷屆政府都視房屋問題為重中之重，但回歸以來，政府的長期房屋策略都沒有認真檢討房屋供應的基礎架構，只是從土地供應來尋求解決房屋需求的問題。本屆政府在土地供應上兜兜轉轉兩年多，期間突然拋出填海1700公頃的大計，沸沸揚揚，吵吵鬧鬧了差不多一年，又突然大轉彎，放聲氣，要以《收回土地條例》在新界強行收地來興建公屋。這一切，都令市民及市場昏頭轉向，不知何去何從！

《收回土地條例》在1900年制定，已有逾百年歷史，最近的一次修訂是在1998年。過去發展新界新市鎮時已多次引用此法例，是政府在拓展新界過程中必不可少的工具。只是，回歸以來，新界及市區基本上已經一體化，樓價亦相差無幾，但《收回土地條例》未有與時並進及反映現實，導致土地業權人出現期望落差。如果政府不容許新界土地業權人將其土地發展為房屋，卻強行收回土地由政府發展，實難以避免強搶民產的指控。

屋地發展權兌換證可多贏

持續智庫一直認為《收回土地條例》只是一個技術上的手段，而不是政策。條例本身沒有對錯，在應該用的時候就用，用不來的時候就不用；提供房屋也不是非政府發展即私人發展的選擇。2018年《施政報告》首度提出的「土地共享先導計劃」，就是由政府與土地業權人合作，在私人土地上發展公共房屋和私人樓宇。這是從策略上引進新的思維，用最快的方法釋放新界土地的發展潛力，增加中短期的房屋供應。相信在推動先導計劃的過程，很大機會要用上《收回土地條例》。

參考香港過去的經驗，持續智庫認為在推行土地共享計劃時，政府可以使用《收回土地條例》收地，同時向業權人發行「屋地發展權兌換證」，既可以釋放新界土地興建房屋，又可以讓土地業權人保留相當的發展權益。

「屋地發展權兌換證」方案的首要條件，政府必須先制定發展區規劃藍圖，其中包括基建及公營房屋用地，也有私營房屋用地。區內的業主，無論擁有的地段坐落藍圖的任何位置，他的權益將以他擁有的土地面積在整個發展區總面積中所佔的百分比，乘以藍圖中私營房屋所佔面積的比例（等同有升值潛力土地面積的比例）。如此，在新發展區內的每一個業主，無論其土地在發展藍圖中是規劃作公路、水渠、公屋或是私營房屋，都會獲得平等的待遇。

以下一個例子可作說明：假設發展區面積共100公頃，其中一共70公頃用於基建用地及發展公營房屋，餘下30公頃，即30%留作私營房屋發展。在原來的100 公頃土地中，甲業主擁有20公頃農地，他向政府交出土地後，可以換回6公頃的屋地發展權兌換證，6公頃就是20公頃的30%；而擁有30公頃農地的乙業主，則可以換回9公頃屋地發展權兌換證；擁有40公頃農地的丙業主，可換12 公頃屋地發展權兌換證，如此類推。

政府發行的屋地發展權兌換證，其實是一種土地債劵。昔日港英政府在新界徵收農地時，以乙種換地權益書（Letter B）作為代替現金補償，讓權益書持有人擁有每5呎農地換2呎屋地的權益；權益書可以在政府公開賣地時使用。

不過，當年Letter B變相容許非原址換地，又不設年期，政府無法預計持有者何時兌換；5呎農地換2呎屋地的比例也沒有依據，當年政府手上根本沒有足夠的屋地。最後，政府在回歸前要動用大量公帑，回購市場上的Letter B。

為免重蹈覆轍，新的屋地發展權兌換證必須避免以前的缺點。我們建議有3個重點：一﹑發行的兌換證所代表的發展土地面積，一定不能多於發展區規劃下的私人房屋發展用地，這可以直接杜絕過度發證的問題；二﹑業主換回來的屋地發展權，只限在本區使用；三﹑兌換證必須設有效期，以保障發展區在預期的時間內完全按規劃發展。

持續智庫相信這是個兩全其美的土地共享方案，既可釋放新界荒廢的農地，同時沒有剝奪業主的潛在發展權益。在這個方案之下，政府引用《收回土地條例》，向業主徵收土地，不會引來業主反對；業主拿取相當於他應得權益的屋地兌換證，在限期內向政府按市值補地價，即可按發展區的規劃興建私人物業。如果業主所佔的份額比較小，或是業主沒有興趣自行發展物業，可以選擇收取官價現金賠償，也可以選擇與其他業主合併，或將其兌換證在市場出售。因此，即使是只有半公頃土地面積的小業主，他的利益也得以保障。

方案不涉修訂任何法例

此方案另一個優點，是完全毋須修訂任何法例，在現行的法規和制度下已經可以推行。

過去兩年，政府及民間都用很多時間、精力討論房屋問題，來來去去都是糾纏在如何覓地；可惜，一直沒有打破線性思維，不停在平面上團團轉，沒有從立體的空間去尋找出路。持續智庫去年8月多次撰文【註】，建議特區政府參考港英年代發展「新九龍」的做法，將接近市區的新界土地市區化，打破鄉郊規劃的限制，提高新界土地地積比率及樓房高度限制，可容納的單位數目即可倍數增加。

安居最能安民。我們認為土地共享是政策，《收回土地條例》是手段；新界土地市區化是政策，在新界地區套用市區規劃指引是手段。沒有目標清晰的政策，手段就難以服眾。持續智庫在房屋問題上，對特區政府充滿期盼。

註：〈地盡其利 – 新界土地利用新視界—（下）〉，刊於2018年8月28日《信報》。

2019年9月30日刊於信報財經新聞A版17頁