範式轉移系列之八 – 維港以外填海豈能優化土地供應策略 (信報 A19)
作者：凌偉明
填海造地是英國自 1841 年佔領香港島後，政府常用的土地供應策略，是當時 較方便直接取地建城的方法。
往後百餘年，填海造地先後造就了荃灣、觀塘、沙田、大埔、屯門、馬鞍山、 東涌和將軍澳等新市鎮，配合香港經濟發展的進程、提供市民生活所需，也有助 香港發展成為國際大都會。
1997 年，《保護海港條例》生效;2004 年，維港填海官司敗訴，迫令政府放 棄在青洲、荃灣和九龍灣的這三個以為是理所當然的填海項目，填海得地的面積 因而大幅下滑。
自 1985 年至 2004 年間，每五年的填海得地平均面積約 500 至 700 公頃(接 近全香港土地面積的 0.5 至 0.7%);到 2005 至 2009 年，填海得地的面積銳減至 84 公頃。
2011 年 10 月，特首在《施政報告》就土地儲備政策提出了六項建議，包括 重建、更改土地用途、收地、利用前石礦場、發展岩洞和填海。這六項建議都不 是以前未曾用過的方法，但將之臚列出來，作為將來政策的考慮，倒符合《施政 報告》標題-繼往開來-的意思。
漁民慨嘆 不見「漁民」
在維港以外填海取地，是政府極力推銷的方案。發展局在 1 月舉行了第一階段公 眾參與的專題討論，可惜在提供予公眾參考的資料當中，以「涉及私人業主和發 展商，或所得土地只能作指定用途」等簡單的理由，就把重建、更改土地用途和 收地三個方案輕輕帶過，列為不適合作土地儲備;然後在餘下的三個方案中，以 沒有影響現有土地用途、且能創造大面積土地儲備爲理由，直接把填海定性爲最 合適的選擇。
文件未見清晰和全方位的考慮，關於選址傾向、規劃用途、成本效益、對持份者影響等較具體的資料也欠奉，因此未能促使實質的討論。在討論會上，一名 漁民代表就公開慨嘆，不明白自己為甚麽要出席討論，因為在芸芸文字摘要或口 頭講解中，都看不見「漁民」一詞，遑論在維港以外各建議地點填海對漁民作息 的影響;他的慨嘆，也就自然引起與會者的深刻廻響。
建議在維港以外填海造地的地點(圖左)，雖避開受法規保護和有限制的海岸 和海域(圖右)，卻看不見工程可以怎樣支持香港的持續發展;也看不見在經濟效 率與實用性、社會和諧與效益，以至提高環境效益的實質考慮 。
討論會引導公眾知悉在深海中建造人工島，工程技術上是可行的;可是從經 濟和民生的效益來看呢?在「可考慮的填海地點」圖中，列出了興建南丫島北、 喜靈洲西和長洲南三個獨立人工島，面積由 400 至 1500 公頃，工程浩大、費用 昂貴，但如何能幫助香港持續發展呢?
對香港市民居住和就業等切身需要，它們將有什麽策略用途?如有，刻下香 港的發展已刻不容緩地須要找出方向，完成建造以至發揮其作用需多少時間呢? 此外，分別為 300 或 700 公頃、位於蒲台島和喜靈洲的兩個連島方案，也面對以 上的考慮。
打個比喻，我們日常儲錢備用，不離兩種方法;沒有目標和隨意的，以及有 目標和策略性的;明顯地，填海造地作儲備，花費浩大，總不能是前者吧?
填海原則 偏離民利
今天，香港與珠三角經濟體的持續發展息息相關，已是不爭的事實。香港建 人工島和連島的方案，以至各大小沿海岸線的填海方案，特區政府提供了形形式 式、方便公衆參與討論的資料;然而，從中卻看不見如何能有效與香港本土以至 珠三角經濟體連繫起來，只令人感到這是為了填海取地而填海，偏離了繼往開來 的利民原意，也不能達至優化土地供應策略的目標。
如果政府已定論在維港以外填海造地，是六項土地儲備策略中最適合不過的 一項，政府則有責任向市民實質講解,為何現有大批荒置土地不用，卻要動用龐 大資源，採用對環境造成影響而不可還原的填海方法去造地。
我們明白，從舊區、棄置工厦、荒置農地、郊野綠帶範圍取得土地儲備，以 供應城市發展的策略，推行時各有難度。例如，重建舊區需要照顧居民的「集體 回憶情意結」;活化棄置工厦須解決原業主對資金和時間投放風險的顧慮;改荒 置農地和郊野綠帶範圍作發展，難度更不小，主要是礙於收地以至保育議題的關卡。
所謂諮詢 早有立場
不過，政府總不能因為存在難度，斷言以上所提的土地儲備方式不適合，而 認為在維港以外填海取地的方式為最合適。政府須有勇氣迎難而上，正面處理問 題，特別是解決新界西北一大片長期荒廢土地，才是大方向。
填海取地並非不可取，但就這次邀請公眾參與討論的文件和提供的資料來 看，填海取地策略的考慮，可說是極之雛型，全面考慮和具體資料均有所不足， 難以顯示政府在推動全方位討論的誠意。
筆者在小組互相討論時曾作表達，「唔知點畀意見」; 亦有與會者猜度政府 以這樣粗疏的手法推出策略諮詢的真正意圖。
常理說，存有深遠影響土地發展策略或政策的分析，是應該採用衡地量值的 方法，雖然耗費需時，但總可以利便往後的客觀和理性討論;也讓政府、私人和 公眾持份者有所依據而作談判，達致一個最低土地使用交易價(transaction cost)。
時移世易，轉變土地用途的過程涉及多方的個別利益，進行地盡其用的策略 工程更為艱巨。這是對今年 7 月上埸的新政府的一項新挑戰，也是對香港持續發 展的挑戰。
2012年3月28日刊登於信報財經新聞A版第19頁