新發展區 VS 新市鎮系列之三 – 強徵土地不如換地效率高 (信報 B15)
作者：鄭釗平
政府甫宣佈動用公帑 400 億，在新界東北收地，發展新市鎮，即惹來各方批評。焦點是用錢強行收地道理上講得過嗎?執行上又行得通嗎?
新界土地問題，紛擾百多年。本文再從法理角度探討政府新提出的強徵收地「新市鎮模式」的可行性。
談收地，不能只講冰冷的法律基礎，因為在地少人多的香港，居民愛地如命，收地等於切割這條相連的命根；切割稍有出錯，民眾即呼天搶地；就算收到地，若安排不妥善，民眾心中的傷口仍隱隱作痛，成為日後民情反撲的計時炸彈， 對社會和諧絕無好處。
香港早期的新市鎮發展，前布政司鍾逸傑爵士是主其事者，在多年的工作中收地無數，不料晚年反過來被政府收地逼遷。
原來政府 2001 年收地擴闊青山公路，鍾逸傑原擬安享晚年的深井「龍景」大宅也在收地範圍之中。他雖多番遊說政府各部門，但收地的事他最清楚，只要政府拿起<收回土地條例>，搬出「公共用途」這柄尚方寶劍，他也欲辯無從。最後他拿了賠償，在灣仔租地方居住。筆者提起這件往事，他苦笑道：「四十年後，我竟然被人收地，都算因果報應罷!」
無怪鍾逸傑最了解收地官員和居民雙方的感受，他說一片土地被政府收了就不見了，居民一定心痛，所以減低心痛的最佳方法是一地換一地。但無法即時換地又怎辦?這裡他講了一則小故事，五十年代他到荃灣收地，民情洶湧，一位測量師Crunden，想出一個以承諾將來交換土地的收地方法安撫鄉民。這方法後來演變成大家熟悉的換地權益書。權益書有甲乙兩類，一般稱為 Letter A 及 Letter B。若居民跟政府達成協議，自願交出土地的，叫 Letter A；若屬政府徵地的則叫 Letter B。
換地制度釋放土地潛力
換地權益書跟土地期權無異，因為換地權益書承諾給予持有人日後可在新界土地拍賣時，按被徵的土地面積以五比二的比例換回「私人發展項目」用的土地，可興建商住或工業樓宇；而權益書可自由轉讓。
換地權益書其實是當時殖民地政府挖空心思，以便順利徵地的妙計。鍾逸傑在回憶錄<石點頭>中也提到，英國於 1898 年接管新界時，時任港督卜力(Henry Arthur Blake)為安撫新界民眾，宣佈本地人從前的權利將得到尊重，中國的法律和風俗也將保持：「公共辦事處、改善工程，或者官方用途所需之土地，均將以合理價錢收購。」
換地權益書不單可保住港英政府早年的承諾；村民雖賣了地，但生活水準大大提高，又有「土地期權」在手，日後可分享地價升值的成果；而且換地權益書容許轉讓，發展商大量收集後，可建大型工、商、住宅，發掘土地發展潛力，又可搞活整體經濟。最後，政府官員只要拿出有限公帑，就收地成功推展基建，可謂官、民、商、社會四贏的局面。
雖然換地權益書因回歸在即的緣故，於 83 年劃上句號，但既然香港已回歸了 15年，而換地發展的好處又立竿見影，政府應吸取 50 年代的經驗，大膽地提出一種配合今日社會環境的換地模式，不應停留在徵地那種人人都是輸家的發展模式。
分享土地潛在價值 促進效率
徵地安排最大的爭端是賠償的訂價。根據收地尚方寶劍<收回土地條例>第 12C
條文，賠償不會考慮「土地潛在價值」，所以不以市價賠償。換言之，即使那塊
農地過了許多年，升值不少，價格早在附近建成的豪宅大屋上一一反映，但那塊土地一旦被徵收，也只按原先農地價、而不參考附近的豪宅價值的市場現實來賠償。
身兼屯門鄉事會主席的律師會前會長何君堯律師說，12C 這條法例能打擊那些知悉政府發展大計、早早「落釘」的投機者，有效保障政府收地時不致受無理要求所困，但卻叫原居民無法享受到土地的「潛在價值」的利益。「一塊未經琢磨的鑽石，價值也不能當一塊石、一塊炭計算。」何君堯說：「一塊農地也不能只當農田計算，業權人期望升值非常合理，不能不計算在內。」
過往港英政府收地以換地的機制收地，業權擁有人大多樂意接受，有助迅速發展當年的新市鎮，在安置迅速膨脹的人口，提供經濟發展的空間有很大的貢獻。換地機制之所以受落，是因為換地讓業權擁有人分享土地的潛在價值。
相反，現時的<收回土地條例>，賠償不會考慮「土地潛在價值」，試想想，如果一片農地或村地的擁有人，以一個相當低的價錢被徴收了地，而這塊地重新規劃後，在市場上流轉，售價高出數倍、甚至數十倍，他能不怨恨嗎？不考慮潛在價值的賠償方法，必導致政府與土地業主在賠償的問題上糾紛日增，甚至引起訴訟，拖慢發展步伐。政府原意是想透過收地加快土地發展進度，現在卻是適得其反。
發展縱是硬道理，即使後面有法律基礎，但執行起來也不能不顧民情，更加不能置香港自由經濟的核心價值不顧，否則便難以達到持續發展的目標。一個合乎今日社會狀況的換地機制，既尊重村民產權、與民分享土地發展的成果，亦有助於發展順利進行，還望政府認真考慮。
(新界西立法會候選名單有何君堯、梁志祥、廖成利、郭家麒、陳恒鑌、譚耀宗、麥美娟、麥業成、田北辰、梁耀宗、李永達、陳樹英、陳強、陳偉業、李卓人、陳一華和曾健成)
2012 年 8 月 16 日刊登於信報B 版15 頁