新發展區 VS 新市鎮系列之五 – 傳統新市鎮式收地可行嗎？ (信報 A12)
作者：劉百川
在新界東北新發展區的落實計劃上，政府 180 度拐彎，表示不再用數年來提倡的公私營模式，而改以傳統新市鎮模式動用 400 億元收地，理據是這個方法會 「更有效率，讓發展可以如期完成。」 這個說法到底能否令人信服？
政府已經展開新界東北新發展區的第三期公眾參與諮詢，聚焦討論根據在上次公眾諮詢而修改過的發展大綱圖。但是第一、二期公眾參與過程中一個備受關注的要項，仍未能讓公眾釋懷:
- 如何照顧本區居民：受影響的鄉村或社群（包括非原居民村落）認為新發展區將摧毀地區長久建立的社區網絡，強烈要求原區安置。其實這個訴求中重要的是社區網絡。人在一個社區居住下來，結識鄰居，互相往還，與鄰居共處的日常生活瑣事，居所附近的一草一木、甚至鄰家的小狗，都變成了生活的一部份，一旦要割離，不容易代替，這對老年人的影響尤其大。因此也有人建議應先在原區興建樓宇安置整條村落，以保留其社區網絡。筆者認為是一個很好的想法。
- 容許土地業權人參與發展：公眾普遍認為新發展區的實施機制須尊重土地業權人及原有居民的合法權利，而在傳統的新市鎮模式下，政府負責徴收土地及平整後以相對高價賣出的做法，對業主不公平，而且其中業主沒有選擇權。公眾也普遍支持引入私營機構參與的發展模式，認為能彌補傳統模式的弊病，尊重私有財產及業主的選擇權。更有人提出了 60-80 年代的土地交換機制曾經是非常有效的方式，應該在新發展區繼續使用。
然而，在第三階段公眾參與的諮詢期間，當時的發展局局長林鄭月娥宣布政府會放棄公私合營模式，而準備動員 400 億公帑強收民地，採用「傳統新市鎮發展模式」推展新發展區計劃。政府表明， 「過往， 我們亦曾採用這個模式落實建設現有新市鎮(如沙田、粉嶺/上水及將軍澳新市鎮)。根據這個模式， 政府會負責收地和清拆所有規劃作公共工程、公共房屋和私人發展的私人土地， 並進行土地平整工程及提供基礎設施， 再撥出土地作各種用途， 包括把土地批出作私人發展之用。」也就是說，政府不理會公眾的建議，打算以現金徴收整片東北發展區的土地，然後出售，並且以過往沙田、粉嶺、將軍澳等的成功例子作為此法可行的證據。其實這些新市鎮的發展歷程與今天政府所說的收地模式不盡相同。
香港一共發展了九個新市鎮，各自在配合人口急劇增加和經濟發展的需要，發揮了不同的功用。其中有七個都是在 50 年代後期至 80 年代初的二、三十年中發展的，這七個新市鎮是荃灣、沙田、屯門、大埔、粉嶺/上水、元朗、將軍澳。這樣的這七個市鎮現在居住了接近 300 萬居民，即香港總人口近 40%！二、三十年內發展新市鎮的成績不可謂不迅捷驕人。除了沙田和荃灣其實大部份土地是填海所得，收地只佔少數之外，值得注意的是，這些市鎮都是在 1982 年前發展的，也就是在乙類換地權益書（Letter B）仍然運作的時期。Letter B 在收地的過程中發揮了重大作用，更避免了收地作非公共用途（即並非作道路基建、公共設施、水塘等用途）的爭議。換地權益書之所以能讓政府發展新市鎮時可以順利進行，除了讓農地業權人可以分享土地發展的利益之外，由於換地權益書可以在市場上買賣，就等於留給放棄了農地的人一個議價空間，讓他在賣出換地權益書時，可以根據市場對地區發展的期待，向收集者爭取最大的利益。
所以，政府今天舉出沙田、粉嶺/上水、將軍澳的例子，來支持「傳統新市鎮發展模式」，卻沒有同時提出一套切合今日社會經濟環境的換地機制，恐怕不可能令公眾信服。
如果政府真的要在新界東北發展區採取用現金強制收地，當然就是依仗殖民地政府在 1900 年公布的《收回土地條例》，條例賦予政府為了「公共用途」，可以強制收回土地，但在所謂「公共用途」的界定上留極大的空間給政府。既然政府的一切所作所為當然是為了公眾的福祉，不可能有「非公共用途」，政府自然可以據此而把任何收地行為定為是為了「公共用途」。同時，條例也規定了收地的賠償不會考慮土地（例如農地）在改變用途之後可能得到增值的利益。從此條例上來看，政府好像穩佔上風，但是新界的土地權益背景極其複雜，從不同的法理角度去考量，它賦予政府的權力不一定完全絕對。再者，為政既然是為了民眾的福祉，當然必須處處考慮民眾的合法權益，公平對待。這也因此百年來，施政者除了「法」，也都非常著重「理」「情」，並不鐵板一塊、硬繃繃的處理。這也就是為什麽當年出現了換地權益書，而就是這個特殊的機制，讓新市鎮能迅速發展，及時滿足了香港社會的需要，對社會的發展與和諧作出了貢獻。
反觀現在新界東北土地業權遠比當年發展新市鎮時集中，業權擁有人抗衡的力量當然會比當年大，由強制收地引起的訴訟必然極多，經年累月地纏繞不休，政府以為強收可以加快速度的如意算盤不可能實現。況且，從近日新聞所見，現時當地居民對收地、賠償和安置的疑惑和不滿，正在累積，如不能積極面對，參考以往換地機制的精神，創造足夠誘因，政府則會兩面為難，舉步維艱。
2012 年 8 月 18 日刊登於信報A 版12 頁