對香港土地的認知與爭議之一 — 住屋訴求與土地缺乏的現實矛盾 (信報 A20)

作者：潘國城博士

 

 

【引言】 香港近來因房屋問題而帶出許多關於土地供應的議論，其中有些論者可能對香港 土地用途的情況不太熟悉，故此認知上常見錯誤的;本文旨在澄清一些常見的誤 解，並且探討解決土地用途矛盾的方向。

【內文】.
人所共知，香港面積很小，土地總面積，包括 200 多個大小島嶼、過去一百多年 由填海工程提供的 6000 多公頃，也大約只有 1100 平方公里;而且很多島嶼由於 缺乏基建，不能作長久居住之用，所以可供城市化發展的土地實在不多。

 

平地極少 盡用斜坡

香港的土地有極大部份屬於坡度不小的山地，由於缺乏土地，很多很陡的地塊均 已用作城市發展，這點在各區的山坡上隨處可見，最明顯的例子是港島北面，由 海旁直奔山頂的斜坡上，就已矗立起眾多高矮不一的建築物。

至於本港大部分山地則已劃為「郊野公園」，為市民提供郊遊、休憩和教育活動 的去處。最近，某國際機構把香港列為世界上最適合居住的城市之一，主要考慮 因素是郊野公園與居住地區的連繫 — 我們只要審視一下本地的城市發展區與 郊野公園的分布，便可看到無論住在哪裏，離家不遠就有風景美好、空氣清新、 環境和動植物多樣化的郊區，這是其他大城市所沒有的「地利」，這是極為值得 保留的。

其實，除了郊野公園，香港還有不少美好的自然區，包括濕地、地質公園、島嶼、 水域、具科學價值地點、自然保育區和海岸保護區等。這些地方除有教育功用之 外，也是繁囂城市區外的「平衡區」，用以抵消高密度城市發展對人構成的精神 壓力，是城市化地區居民的休憩之地，這點非常重要。我們的郊野公園每年吸引 到的市民和遊客，高達一千三百多萬人次。

此外，本港也是許多世界有名的珍貴動植物的居所，盡力保護這些動植物及其生 境，亦是我們對世界的一點貢獻。

很明顯，雖然郊野公園和自然保護區佔去大量土地，我們還是要珍惜它們為我們 帶來的好處，不應隨便向這些地方打發展住宅的主意。況且，這些山地有不少同 時也是「集水區」，是本港部份食水的來源;為了確保地下水的水質，我們不能 讓城市發展入侵集水區。

 

農地業權 錯綜複雜

今天，香港城市化的地區約佔總土地總面積約 24%, 而住宅約佔 7%，在如此細 小的土地上，我們要提供七百多萬人的居所、生活設施、就業和經濟活動、交通 運輸系統……，形成極為繁密的發展，有些地區還夾雜了極新的大廈和甚為破落 的舊樓，通常是無序分布，顯得相當凌亂，若要充分利用這些珍貴的城區土地， 須要作出大規模的整理。

至於餘下的土地，很多是農地和農村屋地。雖然有不少農地在規劃圖內已劃定為 「農業」用途，但它們的業權和目前的真正用途比較複雜，有些已見荒廢，有些 租予他人作各類合法或非法用途、亦有很多已賣給發展商。

當中也有土地劃定為「農村」之用，當中有村屋、丁屋或預留給此類屋宇、行人 通道、救火通道等用途的空地。這些土地的用途、業權、甚至地界都有許多無序 和重疊的狀況，不易弄得清楚，大大增加了執行規劃的難度。

顯而易見，在此情況下，要找到新的城市發展用地是很困難的。

 

土地問題 四類爭議

在香港，不同的人、不同的團體對城市發展總會提出許多不同的要求，每項要求 均看似「持之有故、言之成理」，其實它們之間同樣存在許多難以解決的矛盾; 若然找不到折衷方案，又要滿足所有要求，剩下來可以成為城市發展的土地，真 是少之又少!在今天這一部分文章，我會先討論其中一些爭議較多的問題。

 

密集發展全無好處?

無可否認，香港的城市發展密度是極高的。目前的平均總密度約為 6400 人/平 方公里;市區約 21000 人/平方公里;最密的地區則高達 110000 人/平方公里。 可見，香港確實是一座極「繁密」的城市。

繁密城市其實也有許多優點，例如可以盡量利用稀少的土地，各種活動點(例如 住宅區與所有經濟和生活區)都很接近，所以運作效率甚高;公共交通運輸系統 也因而非常有效率。

在地少人多的香港裏，繁密發展能讓數百萬人所需的設施均可集中在小部份的土 地上 (上文所提的 24%)，留下其餘土地 (即 76%) 作綠化和非城市化用途，美化 環境，又可以留給後代決定怎樣使用，達到「可持續發展」的目標。可惜，現在 有不少人不但不承認繁密發展的好處，而且極力要減低未來發展的密度。

我們必須面對的現實是，香港根本無可能減低發展密度，因為密度愈低，每片土 地的容納量愈小，同樣的人口、同樣的生活質素、同樣的經濟活動，便需要更多 的土地，香港就是沒有這麼多土地，除非把整個香港變為石屎森林!

有反對者認為，高地積比率的樓宇一定是難看的龐然巨物。其實，樓宇的美醜是 設計的問題，不盡是地積比率引起的。

香港既然極度缺乏城市發展土地，人口又不斷增加，高密度發展自然有其好處， 人們就不應堅持反對高層高密度的發展模式了。

數年前亦有人提出「屏風樓」的議題，引來的爭論是，樓宇之間的空氣不夠流通 和日照不足夠所帶來的害處。誠然，空氣流通、充足日照是良好居所的重要條件， 政府必須小心，在提高地積比來增加容量時，不要讓「屏風樓」或其他大型建築 容易過關，必須經過嚴格的環境及空氣流通等評估，把它們對同區居民的不良影 響減至最低。

舊城區內還有許多破落而矮小的樓宇，內裏既沒有最基本的生活設施，而且也有 礙市容;更重要的是，未能盡用土地的潛能。我們要設法鼓勵將之重建為高容納 量、設備齊全的新樓;如有必要，甚至運用《土地(為重新發展而強制售賣)條例》 以達成其事。

有人譏笑政府尋求土地「見縫插針」的做法，若然一處「縫」是浪費寶貴土地， 而「針」是對社會有利的，那麼「見縫插針」又有何不可?積少成多，以社會整 體利益為出發點就是了。

 

屋外景觀不容遮擋?

也有市民要求，在他們住所前面不得興建高大的樓宇，因會遮擋他們住所外望的 景觀，尤其是海景。

有誰不希望得享美麗的景觀?不過，要滿足每個人的這個要求，許多市區土地就 不容發展，或只限建造矮小而容納量極小的房屋，這實在是浪費寶貴的城市土地。

依據法例，在一般情況下，無人有權可以提出這樣的要求。君不見，原來可以遙 望維多利亞海港的禮賓府，現在不就是完全給高樓大廈團團圍著嗎?在建屋土地 極為缺乏的情況下，現有房屋前面出現更高的樓宇，是無法避免的。

 

特別設施收回建屋?

香港有些土地是用於並非所有市民均有機會直接享用的設施的，最顯明的例子包 括馬場、大型私人會所、高爾夫球場等，這些設施均需要大面積的土地，而又只 須向政府付出極低的地租。所以，有市民建議把這些土地收回轉為房屋用途。

在我們急於尋找住宅用地的時刻，有這樣的意見是完全可以理解的，但是我們不 可忘記，許多這類設施都是任何大城市不能缺少的，尤其是國際城市，必須有這 樣的配套，才可吸引國際性的大企業、才可以留住精英人才，繼續推動本地發展。 其實，政府反而應該考慮大幅提高這些設施的地租，必要時也可以研究把一些特 別設施移離城區，把原有的土地興建房屋。

空置土地推高地價? 在香港，我們均可見到不少空置的土地。有人質疑，為何在缺乏土地時還要浪費 這些土地，有人甚至質疑，由於「高地價政策」，政府故意不放這些土地到市場， 以作推高地價之用。

其實，土地留空往往是因為預期該土地上將來有某種用途，只是目前未有需要而 已。況且，我們也要預留一些地，以應付未能預見的急用，例如建設工程的「工 地」(works area) 就是其中一個例子。所謂「空置土地的目是提高地價」的揣測， 只是穿鑿附會的說法而已。

最近社會有關土地問題的討論，還有保留農地、保護古迹、填海等議題，筆者將 於下篇加以討論。

 

 

2013 年 3月 21日刊登於信報財經新聞 A 版 20 頁