收地發展阻力大 土地債券可考慮 (信報A17)

作者：張之納

 

行政長官林鄭月娥於《施政報告》發表後出席電台聯播節目時，慨嘆當局自2008年推出新界東北發展計劃，預計居民可於2015年入伙，但至今卻一幅地仍未收到，反映政府收地過程困難重重。林太以「好打得」為傲，但為何政府收地10年，竟遇上如此巨大阻力？政府有沒有方法加快釋放新界被凍結的土地資源，以解港人迫在眉睫的居住問題？

 

徵地條例未能反映土地價值

 

產業測量師陳東岳以一句「徵地方式不公平」正點出問題的癥結。現時，政府是以每平方呎數百至千多元的特惠補償，收回私人土地發展新社區。如果收回的土地是用作興建道路基建、公共設施，土地業權人即使萬般不願意，亦無話可說。然而，倘若政府收地後，再把土地在公開市場以每平方呎20000元出售予私人發展物業，並把土地的隱藏價值完全收歸庫房，土地的原有業權人很難被說服這不是官搶民產，他們只有告上法庭。

 

根據《收回土地條例》，政府以「公共用途」為由，徵收私人土地時，作出的賠償是不用考慮潛在發展價值，故不會以市價賠償。在地政總署工作多年、剛退任香港大學房地產及建設系兼任客座教授的李森（Roger Nissim）更認為，動用《收回土地條例》收地最為有效，並指過往即使有人提出司法覆核，最後也是政府勝訴。

 

然而，李森所提的案例全是收地作「公共用途」，例如興建道路、公共空間等。倘若政府收地後賣地作私人物業發展，原業權人如向法院入稟，也不一定敗訴。正如地政總署前署長劉勵超早前在電台節目提及的情況——令「尚方寶劍」折斷，重蹈八十年代「生發案」導致今日新界棕地泛濫的覆轍。

 

陳東岳直言，《收回土地條例》在多年前訂立，當年實難以想像今天新界與市區的樓價相差無幾。由於條例未有與時並進及反映現實，導致土地業權人出現期望落差。因此，每當政府收地時，遇到很大的反對聲音甚至暴力反抗，根本上是可以預期的。

 

既然知道問題的癥結，我們認為，當局日後引用《收回土地條例》收地時，應該體察民情，考慮土地業權人的期望，採取能反映土地價值的徵地方式。早前香港大學的鄒廣榮教授及其團隊提出與「乙種換地權益書」（Letter B）相似的「土地債券」方案，收回新界私人土地，但同時不剝削原業權人的潛在利益。

 

1957年從英國來港加入港英政府，大半生處理新界土地事務，對新界有深入了解和得到不少原居民尊重的前布政司鍾逸傑爵士認為，1960年開始推出的Letter B是個不錯的措施。他指出，「換地權益書」基本上就是債券，因為「換地權益書」承諾給予持有人日後可在新界土地拍賣時，按被徵的土地面積，以5︰2的比例換回「私人發展項目」用的土地，可興建商住或工業樓宇，而且權益書可自由轉讓，有市有價。

 

「土地債券」可加快土地流轉

 

「換地權益書」其實是當時殖民地政府順利徵地的妙計。鍾逸傑提到，「換地權益書」不單可保住港英政府早年的承諾；村民雖賣了地，但生活水準提高了，又有「換地權益書」在手，日後可分享地價升值的成果；而且「換地權益書」容許轉讓，發展商大量收集後，可建大型工、商、住宅，發掘土地發展潛力，又可搞活整體經濟。最後，政府官員只要拿出有限公帑，便成功收地，推展基建，可謂官、民、商、社會四贏的局面。

 

可是，5︰2的換地比例一直沒有按實況調整。至1983年政府因沒有足夠土地換回發出的Letter B而取消有關制度。謝偉銓議員亦指出，5︰2的換地比例未有考慮公營房屋所佔的土地面積，以致政府陷入沒有足夠屋土的困局。

 

鍾逸傑提到，Letter B後來成為中英政府處理香港回歸問題上其中一件爭拗事項。據當年估計，仍未兌回的Letter B總值約3800萬元。中方不同意港英政府把責任留給特區政府，中英雙方最後同意成立一個基金處理至今仍未贖回的Letter B，基金仍然運作，但相信要處理的Letter B數量已經很少。陳東岳認為，當年Letter B造成的問題，令特區政府對類似Letter B的方案談虎色變，望而卻步。

 

其實，Letter B措施確實加快了新界土地流轉和發展，讓不少市民能安居樂業，只是當年政府發行Letter B時有多個新市鎮正在計劃，故收地後按5︰2賠償不是問題，後來新市鎮逐一落成，累積的Letter B已尾大不掉。現在特區政府計劃興建多個新發展區，如果因回歸前的惡果而放棄考慮「土地債券」形式的工具來解決今日的問題，就是因噎廢食！

 

持續智庫主席劉智鵬教授9月下旬在〈發行改良土地債券 各方合作發展新界土地〉一文中，倡議特區政府發行改良版的「土地債券」，並指只要相關債券按土地業權人在發展區內的佔地比例，以及區內私營房屋佔地比例來計算，當局發出的債券便不會多於用作發展私營房屋的土地面積；加上相關債券設兌換年期，並限制在同一發展區內換地，就能避免陷入Letter B尾大不掉的困局。

 

對於劉教授倡議的「土地債券」改良方案，陳東岳認為概念很好，能回應現時徵地方式不公平的癥結；他甚至建議政府可考慮容許跨區換地，以增加「土地債券」的吸引力。

 

新界東北新發展區計劃可作試驗

 

「新界東北新發展區計劃」（即現稱古洞北/粉嶺北新發展區）由2008年開始規劃，至今已有10年，但政府連一幅地都未收到。按當局目前的計劃，最快明年就第一期收地向立法會申請撥款，並在下半年展開收地工作，預料屆時會再起風波。既然如此，當局何不考慮以古洞北/粉嶺北新發展區為試點，動用《收回土地條例》徵收土地時，以「土地債券」作為賠償，並視乎成效和社會意見，再考慮日後會否全面實施有關方案？

 

 

2018年11月7日刊於信報財經新聞A版17頁